Höllische US-Sanktionen gegen Russland – wirklich höllisch?

Das Gesetz über die «höllischen Sanktionen» der USA gegen Russland (offiziell mit dem Namen «Lindsey O. Graham Act on Sanctions Against Russia and Iran», wobei der Iran auf Drängen Trumps hinzugefügt wurde) wurde am 7. August vom Senat unterstützt und am 16. September vom aus der Sommerpause zurückgekehrten Repräsentantenhaus verabschiedet.

Wozu braucht man ein separates Gesetz?

Derzeit werden Sanktionen (und zwar nicht nur in den USA) mithilfe einzelner Pakete verhängt. In den USA schlägt beispielsweise OFAC (das Office of Foreign Assets Control im US-Finanzministerium) neue Sanktionsziele vor und orientiert sich dabei an einer Vielzahl unterschiedlicher Parameter – politischer Wille, Ressourcen, Verhandlungstaktik –, wobei die eigentliche Wirksamkeit der Sanktionen im Verhältnis zum Hauptziel – dem Stopp des Krieges – keine entscheidende Rolle spielen muss. Sanktionen werden paketweise vorgeschlagen und meist als Gegenmaßnahme und Demonstration verhängt: vor Gipfeltreffen der Verbündeten, als Reaktion auf russische Eskalation usw. Dabei zeigt Trump, den Kritiker in den USA TACO («Trump zieht immer den Schwanz ein») nennen, bislang die Zuversicht, dass man Putin mit einem «guten Deal» verführen könne. Offenbar bremste er deshalb vor jedem Gespräch mit der russischen Seite die Einführung neuer Sanktionen immer wieder stark aus.

Nun sind alle Maßnahmen im Gesetz festgeschrieben: Innerhalb von 30 Tagen nach seiner Unterzeichnung – also bis zum 18. Oktober – ist die US-Regierung verpflichtet, die meisten zentralen Sanktions- und Zollpakete zu billigen und in Kraft zu setzen. In dieser Zeit muss das Weiße Haus konkrete Sanktionslisten erstellen, auf denen Putin und andere wichtige Figuren der russischen Führung, große Banken (darunter Sberbank, VTB und Gazprombank), die «Schattenflotte», die sanktioniertes russisches Öl transportiert, sowie jene ausländischen Unternehmen und Staaten stehen werden, die weiterhin russisches Öl kaufen und die geltenden Beschränkungen ignorieren, einschließlich der Preisobergrenze ($60/Fass gemäß den US-Sanktionen).

Innerhalb derselben 30 Tage muss der US-Präsident Zölle auf russische Waren festlegen – darunter Öl, Gas, Erdölprodukte, Petrochemie und Kohle. Die Sätze können bis zu 500 % ihres Marktpreises erreichen. Alle 180 Tage (bei Banken im ersten Zyklus 210 Tage) ist der US-Präsident verpflichtet, die Sanktionsliste zu überprüfen: alle zu identifizieren, die die Kriterien erfüllen – neue Schiffe der «Schattenflotte», Banken, die Zahlungen mit Russland abwickeln, Lieferanten für die russische Rüstungsindustrie – und Sanktionen gegen neue Verstöße zu verhängen (sowie diejenigen von der Liste zu streichen, die sich gebessert haben).

Die meisten dieser Maßnahmen muss der Präsident formal einführen, doch das Gesetz verpflichtet ihn ausdrücklich dazu, dies innerhalb der festgelegten Fristen zu tun. Dabei behält das Weiße Haus einen erheblichen Spielraum bei der Anwendung einzelner Maßnahmen – insbesondere bei der Festlegung der Höhe einiger Zölle und bei der Nutzung der im Gesetz vorgesehenen Ausnahmen

Das Wichtigste ist: Das Gesetz lässt sich im Gegensatz zu einem Präsidialdekret oder einer OFAC-Entscheidung nur sehr schwer aufheben – dafür müssten beide Parlamentskammern die Aufhebung erneut billigen.

In dieser Hinsicht ähnelt es der berüchtigten Jackson-Vanik-Änderung: 1974 als Zusatz zum Handelsgesetz als Reaktion auf das Ausreiseverbot für Juden in der UdSSR verabschiedet, wurde sie erst 2012 aufgehoben, als es weder die UdSSR noch Ausreisevisa mehr gab und ihre Autoren bereits verstorben waren. Mit dem Zerfall der UdSSR wurde die Wirkung der Änderung ausgesetzt, aber das Gesetz zu ändern war zu umständlich. Am Ende hoben die USA sie erst auf, als sie den «Magnitski-Gesetz» verabschiedeten.

Das heißt, die «höllischen Sanktionen» sind auf lange Sicht angelegt. Auch wenn sich ihr Inhalt ändern kann.

Flexible Zölle

Entscheidend ist hier, dass alle im Gesetz vorgesehenen Zölle mit dem Zusatz «bis zu» versehen sind.

So kann der US-Präsident Zölle von bis zu 100 % auf Waren aus den fünf größten Ländern, die russisches Öl und Gas kaufen (darunter China und Indien), für neue Käufe verhängen. Offensichtlich werden die Bedingungen für China, dessen Führer Trump in diesen Tagen trifft, milder ausfallen als für Indien. Zum Glück hat Indien im Gegensatz zu China keine Landgrenze zu Russland; zugleich ist das Land zum größten Produzenten von Erdölprodukten aus russischem Öl geworden – die es übrigens in die EU liefert und damit dem russischen Regime hilft, europäische Sanktionen zu umgehen.

Übrigens könnten auch einige EU-Länder unter die «höllischen Sanktionen» fallen.

So bittet Ungarn bereits darum, nicht für den Kauf russischen Öls bestraft zu werden, und verspricht, bis 2027 gemeinsam mit den übrigen EU-Mitgliedern darauf zu verzichten. Und Serbien kämpft weiterhin darum, die Erlaubnis zu erhalten, Öl für die einzige Raffinerie des Landes des Unternehmens NIS zu kaufen, die Gazpromneft bislang nicht endgültig an MOL aus Ungarn verkauft hat.

Auch Zölle auf russische Waren kann der US-Präsident in Höhe von bis zu 500 % verhängen. Dabei wird russisches angereichertes Uran, das die USA weiterhin aus Russland beziehen, gesondert geregelt: Das Dokument enthält einen speziellen Abschnitt über den Import von Uran aus Russland und Sanktionen gegen «Rosatom». Grundsätzlich ist der Handelsumsatz zwischen den USA und Russland so gering, dass selbst ein Anstieg im ersten Halbjahr um fast ein Viertel weniger als 4 Milliarden Dollar ausmacht. Daher dürften Zölle auf russische Waren die amerikanischen Verbraucher kaum stark treffen. Schließlich bestehen die wichtigsten Posten russischer Exporte in die USA – abgesehen von Brennstoff für Kernkraftwerke – aus Mineraldüngern und Metallen. Für sie gibt es im Gegensatz zu Kernreaktoren, die für bestimmte Brennstoffparameter ausgelegt werden, Alternativen zu russischen Lieferungen.

Wer welche Zölle bekommt, erfahren wir in weniger als einem Monat. Vorläufig lässt sich aber mit Sicherheit sagen, welche russischen Sektoren am stärksten betroffen sein werden.

Schattenbanken, Schattenflotte

Vor allem könnten normale Bürger die Auswirkungen der Sanktionen bei der Arbeit der Banken spüren. Das Gesetz sieht Sanktionen gegen Sberbank, VTB, Gazprombank und andere russische Finanzorganisationen mit staatlicher Beteiligung vor. Separat sind Beschränkungen gegen ausländische Finanzorganisationen vorgesehen, die mit ihnen bedeutende Transaktionen (significant transactions) durchführen.

Die Praxis früherer Sanktionen zeigt, dass zunächst die meisten ausländischen Korrespondenzbanken vorsichtshalber alle Transaktionen einfrieren. Dieses «Einfrieren» kann Monate dauern oder nie enden: Nach dem Dezember 2023, dem Dekret von Joe Biden über Sekundärsanktionen gegen Banken, die Transaktionen zugunsten der russischen Rüstungsindustrie abwickeln, stellten die größten Banken Chinas ihre Arbeit mit russischen Transaktionen einfach vollständig ein. Mit der Zeit wurden die Abrechnungen jedoch wieder aufgenommen – Transaktionen liefen über kleine Regionalbanken, über Vermittlerketten in Hongkong, den VAE und Zentralasien. VTB hat sogar eine eigene Niederlassung in Shanghai, über die die Bank Zahlungen abwickelt, auch für sanktionierte Waren. Schließlich entstand ein ganzes Netz von Zahlungsagenten – etwa wickelt Sber kleine Zahlungen über Privatpersonen in Tadschikistan ab usw. Bei Lieferungen russischer Waren werden häufig Tauschgeschäfte (Indien) und Krypto genutzt.

Es ist zu erwarten, dass auch diesmal die erste Reaktion darin bestehen wird, sämtliche russischen Transaktionen über ausländische Banken einzustellen. Es gibt jedoch einen Unterschied: Jeder neu eingerichtete Kanal kann nach einem halben Jahr mit einer Aktualisierung der Sanktionsliste geschlossen werden. Das wird kaum dieselben Einkäufe von Drohnenkomponenten aus China oder Raketen aus Nordkorea stoppen, aber für das Geschäft von Importeuren und Bürgern, die es immer noch schaffen, Geld aus Russland herauszuschaffen, könnte das zum Problem werden. Besonders für große Vermögen: Nicht umsonst hat sich in diesem Jahr der Kapitalabfluss ins Ausland verdoppelt. Außerdem verbietet das Gesetz die Zusammenarbeit mit allen Banken mit staatlicher Beteiligung, nicht nur mit denen, die auf der SDN-Liste des Finanzministeriums stehen. Damit fällt auch die Hintertür für Überweisungen über kleine Regionalbanken weg.

Für den russischen Haushalt und die Ölunternehmen ist auch die Neuerung mit Maßnahmen gegen die «Schattenflotte» wichtig. Um ein Schiff heute auf die Sanktionsliste zu setzen, muss nachgewiesen werden, dass es tatsächlich nicht einfach russisches Öl transportiert, sondern Öl, das zu einem Preis über der «Obergrenze» verkauft wurde. Der direkte Beweis besteht darin, die entsprechenden Dokumente zu finden, aber dafür muss man das Schiff kapern und diese Dokumente an Bord finden. Allerdings birgt die Kaperung eines nicht auf der Sanktionsliste stehenden Schiffs rechtliche Probleme. Daher werden in der Regel indirekte Beweise verwendet: Umladung von Öl auf See, Abschalten des Transponders, Scheinversicherungen. Und diese Beweise müssen standhalten, während die Eigentümer der Tanker die Schiffe ständig auf neue Briefkastenfirmen umregistrieren und dabei sowohl den Namen als auch das Rufzeichen im automatischen Navigationssystem AIS ändern. Infolgedessen kann ein Schiff auf den Sanktionslisten der EU oder Großbritanniens stehen, aber nicht auf der US-Liste – und umgekehrt.

Wenn ein Schiff nun in irgendeine Sanktionsliste westlicher Staaten (EU, Großbritannien, Kanada, Australien, Neuseeland, Japan) aufgenommen wird, bedeutet das automatisch seine Aufnahme in die US-Sanktionsliste. Nun muss nicht mehr OFAC Beweise sammeln, wofür es mehrere Monate braucht, sondern der Schiffseigentümer muss beweisen, dass er kein Kamel ist.

Natürlich werden weder die Transaktionen aus Russland verschwinden noch die Schatten-Tanker aufhören zu fahren, aber alles wird langsamer, riskanter und vor allem teurer, denn den Preis des Risikos hat niemand abgeschafft.

Wahrscheinlich wird auch Indien den Kauf russischen Öls reduzieren und vor allem nun einen Rabatt verlangen. Und wenn russisches Öl derzeit sogar mit einem Aufschlag auf den Benchmark (Brent) gehandelt wird, könnten nach dem 18. Oktober die Rabatte zurückkehren – und womöglich beträchtlich. Bereits am Montag erklärte Finanzminister Anton Siluanow, dass der Haushalt für das nächste Jahr mit einem Planpreis von 50 Dollar pro Barrel aufgestellt werde – faktisch halb so hoch wie der aktuelle. Möglicherweise ist das Vorsicht im Vorfeld der «höllischen Sanktionen».

Bleibt nur zu hoffen, dass Trump all seine Anstrengungen nicht darauf richtet, Wladimir Putin zu umgarnen, sondern auf ein Gespräch aus einer Position der Stärke. Und wenn nicht – wird es auch andere Präsidenten geben. Denn diese Sanktionen sind, wie bereits gesagt, auf lange Sicht mit Russland verbunden.