Les sanctions infernales des États-Unis contre la Russie – sont-elles vraiment infernales ?

La loi sur les «  sanctions infernales  » des États-Unis à l’égard de la Russie (officiellement intitulée «  Acte Lindsey O. Graham sur les sanctions contre la Russie et l’Iran  », l’Iran ayant été ajouté à la demande de Trump) a été approuvée par le Sénat le 7 août, puis validée le 16 septembre par la Chambre des représentants revenue de ses vacances d’été.

Pourquoi une loi distincte est-elle nécessaire ?

Aujourd’hui, les sanctions (et pas seulement aux États-Unis) sont imposées par le biais de paquets ponctuels. Par exemple, aux États-Unis, l’OFAC (Office of Foreign Assets Control du département du Trésor américain) propose de nouvelles cibles à sanctionner en s’appuyant sur de nombreux paramètres différents — volonté politique, ressources, tactique de négociation — où l’efficacité même des sanctions par rapport à l’objectif principal — l’arrêt de la guerre — peut n’avoir qu’une importance très relative. Les sanctions sont proposées par paquets et, en général, comme mesure de riposte et de démonstration : avant les sommets des alliés, en réponse à l’escalade russe, etc. Dans le même temps, Trump, que ses détracteurs aux États-Unis ont surnommé TACO («  Trump Always Chickens Out  »), affiche jusqu’à présent sa conviction que Poutine peut être séduit par un «  bon deal  ». Il semble que ce soit précisément pour cette raison qu’avant chaque négociation avec la partie russe, il a jusqu’ici fortement freiné l’adoption de nouvelles sanctions.

Désormais, toutes les mesures sont inscrites dans la loi : dans les 30 jours suivant sa signature — c’est-à-dire avant le 18 octobre — l’administration américaine est tenue d’approuver et de mettre en œuvre la plupart des principaux paquets de restrictions et de droits de douane. D’ici là, la Maison-Blanche doit établir des listes de sanctions précises, qui incluront Poutine et d’autres figures importantes de la direction russe, de grandes banques (dont Sberbank, VTB et Gazprombank), la flotte «  fantôme  » transportant du pétrole russe sous sanctions, ainsi que les entreprises et États étrangers qui continuent d’acheter du pétrole russe en ignorant les restrictions en vigueur, y compris le «  plafond  » de prix (60 $/baril selon les sanctions américaines).

Au cours des mêmes 30 jours, le président américain doit imposer des droits de douane sur les produits russes — y compris le pétrole, le gaz, les produits pétroliers, la pétrochimie et le charbon. Les taux peuvent atteindre jusqu’à 500 % de leur prix de marché. Tous les 180 jours (pour les banques, le premier cycle est de 210 jours), le président américain est tenu de réviser la liste des sanctions : identifier tous ceux qui répondent aux critères — nouveaux navires de la flotte «  fantôme  », banques effectuant des règlements avec la Russie, fournisseurs du complexe militaro-industriel russe — et imposer des sanctions aux nouveaux contrevenants (ainsi que rayer de la liste ceux qui se sont corrigés).

La plupart de ces mesures doivent être formellement introduites par le président, mais la loi l’oblige explicitement à le faire dans les délais fixés. Dans le même temps, la Maison-Blanche conserve une grande liberté dans l’application de certaines mesures — notamment dans la détermination du montant de certains droits de douane et dans l’utilisation des exceptions prévues par la loi

Le plus important, c’est que la loi, contrairement à un décret présidentiel ou à une décision de l’OFAC, est très difficile à abroger : pour cela, son abrogation doit à nouveau être approuvée par les deux chambres du Parlement.

À cet égard, elle ressemble à la célèbre amendement Jackson-Vanik : adopté comme amendement à la loi sur le commerce en 1974 en réponse à l’interdiction faite en URSS d’émigrer pour les Juifs, il n’a été abrogé qu’en 2012, alors qu’il n’y avait déjà plus ni URSS, ni visas de sortie, et que ses auteurs étaient déjà décédés. Avec l’effondrement de l’URSS, l’application de l’amendement avait été suspendue, mais modifier la loi était trop fastidieux. Au final, les États-Unis ne l’ont abrogé qu’après avoir adopté la «  loi Magnitski  ».

Autrement dit, les «  sanctions infernales  » sont là pour longtemps. Même si leur contenu peut évoluer.

Des droits de douane flexibles

L’essentiel ici est que tous les droits de douane prévus par la loi comportent le préfixe «  jusqu’à  ».

Ainsi, le président américain peut imposer des droits de douane allant jusqu’à 100 % sur les biens des cinq plus grands pays acheteurs de pétrole et de gaz russes (dont la Chine et l’Inde) pour de nouveaux achats. Il est évident que, pour la Chine, dont le dirigeant doit rencontrer Trump dans les prochains jours, les conditions seront plus souples que pour l’Inde. Heureusement, cette dernière, contrairement à la Chine, n’a pas de frontière terrestre avec la Russie, et le pays est devenu le plus grand producteur de produits pétroliers à partir de pétrole russe — qu’il exporte d’ailleurs vers l’UE, aidant ainsi le régime russe à contourner les sanctions européennes.

Au passage, certains pays de l’UE pourraient eux aussi tomber sous le coup des «  sanctions infernales  ».

Ainsi, la Hongrie demande déjà à ne pas être sanctionnée pour ses achats de pétrole russe, promettant d’y renoncer en 2027, en même temps que les autres membres de l’Union européenne. Et la Serbie continue de se battre pour obtenir l’autorisation d’acheter du pétrole pour la seule raffinerie du pays, celle de NIS, que Gazprom Neft ne parvient toujours pas à vendre définitivement au hongrois MOL.

Le président américain peut également imposer des droits de douane allant jusqu’à 500 % sur les produits russes. Dans le même temps, l’uranium enrichi russe, que les États-Unis achètent encore à la Russie, est réglementé séparément par la loi : le document contient une section spéciale sur l’importation d’uranium en provenance de Russie et sur les sanctions contre Rosatom. En principe, le volume des échanges entre les États-Unis et la Russie est si faible que même une hausse de près d’un quart au premier semestre représente moins de 4 milliards de dollars. Il est donc peu probable que des droits de douane sur les produits russes aient un impact important sur les consommateurs américains. Après tout, en dehors du combustible pour les centrales nucléaires, les principaux postes des exportations russes vers les États-Unis sont les engrais minéraux et les métaux. Pour ceux-ci, contrairement aux réacteurs nucléaires, qui sont conçus selon des paramètres de combustible précis, il existe des alternatives aux approvisionnements russes.

Nous saurons dans moins d’un mois qui sera touché par quels droits de douane. En attendant, on peut déjà dire avec certitude quels secteurs russes seront les plus affectés.

Banques fantômes, flotte fantôme

Tout d’abord, les citoyens ordinaires peuvent ressentir l’impact des sanctions à travers le fonctionnement des banques. La loi prévoit des sanctions contre Sberbank, VTB, Gazprombank et d’autres institutions financières russes à participation publique. Elle prévoit également des restrictions distinctes contre les institutions financières étrangères qui effectuent avec elles des transactions importantes (significant transactions).

La pratique des sanctions précédentes montre qu’au début, la plupart des banques étrangères correspondantes gèlent par précaution toutes les transactions. Ce «  gel  » peut durer des mois, voire ne jamais prendre fin : par exemple, après décembre 2023, à la suite du décret de Joe Biden sur les sanctions secondaires contre les banques effectuant des transactions au profit du complexe militaro-industriel russe, les plus grandes banques chinoises ont tout simplement cessé tout travail avec les transactions russes. Mais avec le temps, les règlements ont repris — les transactions ont commencé à passer par de petites banques régionales, par des chaînes d’intermédiaires à Hong Kong, aux Émirats arabes unis et en Asie centrale. VTB dispose même de sa propre succursale à Shanghai, par laquelle la banque effectue des paiements, y compris pour des biens sous sanctions. Enfin, tout un réseau d’agents de paiement s’est constitué — par exemple, Sber effectue de petits paiements via des particuliers au Tadjikistan, etc. Pour les livraisons de produits russes, on utilise souvent le troc (Inde) et les cryptomonnaies.

Il faut s’attendre à ce que, cette fois encore, la première réaction soit l’arrêt de toute transaction russe via les banques étrangères. Cependant, il existe une différence : tout nouveau canal mis en place pourra être fermé au bout de six mois, lors de la mise à jour de la liste des sanctions. Cela n’arrêtera probablement pas les achats de composants pour drones en Chine ou de missiles en Corée du Nord, mais pour les entreprises des importateurs et les citoyens qui parviennent encore à sortir de l’argent de Russie, cela peut devenir un problème. Surtout pour les gros capitaux : ce n’est pas un hasard si, cette année, la fuite des capitaux vers l’étranger a doublé de rythme. De plus, la loi interdit de travailler avec toute banque à participation publique, et pas seulement avec celles figurant sur la liste SDN du département du Trésor. Cela signifie que la faille permettant les transferts via de petites banques régionales sera elle aussi fermée.

Pour le budget russe et les compagnies pétrolières, l’innovation concernant les mesures contre la flotte «  fantôme  » est également importante. À l’heure actuelle, pour inscrire un navire sur la liste des sanctions, il faut prouver qu’il transporte réellement non pas simplement du pétrole russe, mais du pétrole vendu à un prix supérieur au «  plafond  ». La preuve directe consiste à trouver les documents correspondants, mais pour cela il faut saisir le navire et y trouver ces documents. Or, la saisie d’un navire qui ne figure pas sur la liste des sanctions peut entraîner des problèmes juridiques. Par conséquent, on utilise généralement des preuves indirectes : transbordement du pétrole en mer, désactivation du transpondeur, fausses assurances. Et ces preuves doivent tenir, tandis que les propriétaires de pétroliers réenregistrent constamment les navires au nom de nouvelles sociétés-écrans, en changeant à la fois le nom et l’indicatif dans le système de navigation automatique AIS. Résultat : un navire peut être sanctionné par l’UE ou le Royaume-Uni, mais ne pas figurer sur la liste des États-Unis, et inversement.

Désormais, si un navire figure sur au moins une liste de sanctions des pays occidentaux (UE, Royaume-Uni, Canada, Australie, Nouvelle-Zélande, Japon), cela signifie automatiquement son inscription sur la liste des sanctions des États-Unis. Désormais, ce n’est plus à l’OFAC de rassembler les preuves, ce qui prend plusieurs mois, mais au propriétaire du navire de prouver qu’il n’est pas un chameau.

Bien entendu, les transactions en provenance de Russie ne disparaîtront pas, et les pétroliers fantômes ne cesseront pas de naviguer, mais tout ira plus lentement, sera plus risqué et, surtout, plus cher, car personne n’a supprimé la prime de risque.

L’Inde, elle aussi, réduira probablement ses achats de pétrole russe et, surtout, exigera désormais une remise. Et si, à l’heure actuelle, le pétrole russe se négocie même avec une prime par rapport au benchmark (le Brent), après le 18 octobre, les remises pourraient revenir — et peut-être être importantes. Dès lundi, le ministre des Finances Anton Silouanov a déclaré que le budget de l’année prochaine était élaboré sur la base d’un prix plancher de 50 $/baril — en fait, deux fois inférieur au niveau actuel. C’est peut-être une mesure de prudence à l’approche des «  sanctions infernales  ».

Il ne reste qu’à espérer que Trump consacrera tous ses efforts non pas à tenter de flatter Vladimir Poutine, mais à parler depuis une position de force. Et sinon — d’autres présidents viendront. Car ces sanctions, comme on l’a déjà dit, sont là pour longtemps avec la Russie.