«Hijo, no confíes en este documento, te van a engañar»

Esta semana, la epopeya en torno a los 28, o quizás 19, o tal vez 27 puntos del plan de paz para Ucrania terminó en nada (como ya había predicho antes «Most»). El encuentro de las delegaciones de EE. UU. y Rusia en el Kremlin no produjo ningún resultado concreto. De hecho, ni siquiera se discutió el tan sufrido documento. Sin embargo, aparecieron cuatro nuevos documentos de autores moscovitas desconocidos, que los invitados estadounidenses se llevaron obedientemente al otro lado del océano, cerrando así el círculo del proceso. Así que resumimos: una vez más, en cuatro años de guerra, la montaña no parió ni siquiera un ratón en forma de tregua navideña.

En el calendario, esta nueva fecha de la paz fallida casi coincidió con el aniversario del Memorándum de Budapest del 5 de diciembre de 1994. Un acuerdo del pasado reciente que, en teoría, hacía imposible cualquier conflicto entre Ucrania y Rusia.

Hace 31 años, Kiev se comprometió a entregar a Moscú su parte de la herencia nuclear soviética, y el liderazgo ruso prometió no reclamar los territorios de sus vecinos.

Al final, como sabemos, los ucranianos cumplieron su palabra, pero sus socios pronto olvidaron sus promesas. Lo olvidaron, pese a que en Budapest también firmaron entonces los líderes de Estados Unidos y el Reino Unido. ¿Por qué ocurrió esto?

De la «chuleta» a la independencia

Para entender la naturaleza del memorándum de 1994 y su percepción entre las élites occidentales, conviene retroceder tres años, hasta 1991, los días de la disolución de la URSS. En la Rusia moderna está arraigado el mito de que el separatismo de las repúblicas soviéticas fue alentado en EE. UU., si no dirigido directamente desde allí. Pero la realidad era mucho más compleja: hasta finales de 1991, en Estados Unidos se pensaba que una Unión Soviética reformada debía seguir existiendo en el mapa político. Solo se reconocía la pérdida de los países bálticos y, en el peor de los casos, del Cáucaso Sur.

La mayoría de las repúblicas soviéticas se consideraban demasiado «rusas» para aspirar a la soberanía. Esto también se aplicaba a Ucrania.

Una clara confirmación de esto fue la visita del presidente de EE. UU., George Bush padre, al aún soviético Kiev el 1 de agosto de 1991. El líder estadounidense habló ante el Soviet Supremo de la RSS de Ucrania y pidió a los oyentes que permanecieran en la federación (en ese momento la república había adoptado una declaración de soberanía, pero aún formaba parte de la Unión). Bush llamó a la secesión ucraniana «nacionalismo suicida». Aseguró que en Moscú gobernaban ahora reformistas-demócratas, y que en diálogo con ellos Ucrania se convertiría en parte plena de una URSS renovada. Al parecer, Bush creía sinceramente en la posibilidad de reestructurar al antiguo enemigo de la Guerra Fría y pensaba que la desintegración del imperio soviético llevaría inevitablemente a una guerra de todos contra todos.

Bush vino aquí en realidad como portavoz de Gorbachov. En muchos aspectos sonó menos radical que nuestros propios políticos comunistas en cuestiones de soberanía de Ucrania.

- Iván Drach, líder del Movimiento Popular Nacional-Democrático de Ucrania

Pero no pasaron ni tres semanas cuando en Moscú estalló el golpe del GKChP, que proclamó una agenda imperialista. Las autoridades de varias repúblicas se desilusionaron por igual con la idea de una federación renovada, y los pioneros en esto fueron precisamente los ucranianos. Ya el 24 de agosto de 1991, el Soviet Supremo de Kiev bajo la presidencia de Leonid Kravchuk adoptó la declaración de independencia estatal. A su ejemplo siguió la mayoría de las demás «hermanas» de una familia evidentemente dividida. Unos meses después vinieron los históricos Acuerdos de Belavezha.

En este contexto, el discurso de Bush padre en Kiev pareció ridículo. Resultó que un político extranjero suplicaba a Kravchuk quedarse en un Estado que él mismo abolió con un simple trazo de pluma cuatro meses después, en una reserva bielorrusa. No es de extrañar que en EE. UU. el discurso fuera apodado despectivamente «de la chuleta de pollo», en referencia al plato típico de la capital ucraniana. Muchos estadounidenses se indignaron: su presidente quería salvar el imperio enemigo de ayer y negaba el derecho a la autodeterminación de pueblos que habían sufrido bajo los comunistas.

Bush y su asesora para Europa del Este, Condoleezza Rice, se disculparon repetidamente por la «chuleta de Kiev». No se puede decir que sus argumentos fueran del todo débiles. En el verano de 1991, la desintegración relativamente pacífica de la URSS que conocemos aún no parecía obvia, mientras que ante los ojos de Occidente moría en sangre y fuego otra federación socialista: Yugoslavia. Por eso, en la URSS había que convencer a los líderes de las repúblicas de «actuar con sensatez para no provocar el uso de la fuerza».

Lo que más preocupaba a los líderes estadounidenses era que, con el colapso de la URSS, el mundo pasaba de una sola potencia nuclear a cuatro nuevas (Rusia, Ucrania, Kazajistán y Bielorrusia). Si bien en Washington nadie cuestionaba el derecho de Moscú a tener armas nucleares, el club nuclear no tenía lugar para sus antiguas repúblicas.

El «Crimea es nuestro» que no fue

Volviendo al tema doloroso de la desintegración de la URSS, no se puede pasar por alto otra narrativa persistente entre los rusos. Afirma que la secesión de las repúblicas fue provocada por intrigas de las élites locales, ávidas de riquezas y poder ilimitado, pero no por la voluntad del pueblo, fiel a la unidad soviética. Legalmente esto no es cierto: en la mayoría de los territorios de la antigua Unión, la soberanía se ratificó en referendos, y en todas partes la mayoría votó a favor.

La ex RSS de Ucrania no fue la excepción. El 1 de diciembre, en el referéndum nacional, la decisión sobre la independencia fue apoyada por el 90,32% de los votantes, con una participación del 84,18%. Los partidarios de la independencia ganaron en toda Ucrania, pero los votos «a favor» no se distribuyeron de manera uniforme en el mapa. Ocho regiones del sureste mostraron resultados por debajo de la media nacional. Y si Donetsk y Lugansk no mostraron grandes simpatías prosoviéticas (alrededor del 84% «a favor»), los datos de Sebastopol y la República de Crimea fueron mucho más modestos (57,07% y 54,19%, respectivamente). Al mismo tiempo, la península tuvo la menor participación de toda Ucrania (menos del 68%): probablemente, los opositores más convencidos a la independencia no fueron a votar por principios.

Solo una Ucrania independiente podrá, como socio igualitario, unirse a cualquier comunidad interestatal con sus vecinos, en primer lugar con nuestra más cercana, Rusia. Ucrania desarrolla y profundiza sus lazos con Rusia, con otras repúblicas de la antigua URSS, y establece relaciones interestatales con países del mundo

- del mensaje del presidium del Soviet Supremo de Ucrania a los ciudadanos antes del referéndum del 1 de diciembre de 1991

El problema de Crimea estalló en los primeros meses de independencia ucraniana, cuando la economía colapsó. En gran parte era inevitable: bajo el comunismo, la base de la economía de la RSS de Ucrania era el complejo minero-metalúrgico, que solo parecía eficiente bajo un sistema de mando específico. Al caer este sistema, esa ilusión desapareció: en Crimea, como en casi toda Ucrania, cerraron empresas, creció el desempleo y hubo hiperinflación. Los habitantes de la península adoptaron la idea de que el estatus especial de república, obtenido al final de la era soviética, les daba también derechos especiales, incluso en sus relaciones con Kiev y Moscú.

En ese momento, Crimea tenía su propia constitución, que proclamaba el territorio como un Estado en asociación con Ucrania. Al gobierno central no le gustaba esto, pero tampoco se atrevía a usar la fuerza en un tema tan delicado. Mientras tanto, en la península, en enero de 1994, eligieron a su propio presidente: fue el ex investigador Yuri Meshkov. El nombre de su bloque político, «Rusia», lo decía todo sobre sus ideas. A principios de los 90, esta misma alianza controlaba el parlamento republicano. En Crimea, entonces, había funcionarios rusos, se pagaba en rublos y la gente vivía según la hora de Moscú, no de Kiev.

El «Crimea es nuestro» no se materializó en 1994, aparentemente solo por casualidad. Meshkov, al pelearse con sus aliados, se mostró como un líder débil y poco conciliador. Esto decepcionó a la propia Rusia, que en esos meses estaba más preocupada por sus propios separatistas. En otoño de 1994, el bloque de Meshkov acabó sumido en disputas y perdió popularidad; un año después, su líder perdió el poder y tuvo que irse a Moscú. Pero el mal sabor de los acontecimientos en Crimea permaneció en Ucrania. Al menos porque luego, en Donbás, empobrecido tras la disolución de la URSS, aparecieron movimientos prorrusos con el lema de la federalización.

Todo esto preocupaba mucho a las autoridades ucranianas. Recordaban el «memorándum de Voschanov» de agosto de 1991. Ante las secesiones de las repúblicas soviéticas, el asesor de Yeltsin, Pavel Voschanov, afirmó que la RSFSR podía reclamar territorios de sus vecinos. Principalmente, se refería a Ucrania: tanto porque lideró la «fuga» del bloque, como por las grandes regiones rusohablantes en su territorio.

Hoy parece que esa extraña declaración pudo ser una táctica de Borís Yeltsin contra sus rivales internos en el Kremlin, pero en Kiev el «memorándum» fue recibido como una espada de Damocles. Y su preocupación se agravó por otra circunstancia: Estados Unidos también presionaba duramente a los ucranianos.

Un documento contra EE. UU. y Rusia

Como ya se mencionó, a Washington no le gustaba que la disolución de la URSS pudiera aumentar radicalmente el número de Estados con armas nucleares. Y Ucrania estaba en primer lugar en esa agenda.

Justo después de recuperar la independencia perdida 70 años antes, el país se encontró inesperadamente como la tercera potencia nuclear del mundo.

A principios de los 90, Kiev contaba con 176 misiles intercontinentales, 1500-2100 ojivas estratégicas, 2800-4200 ojivas nucleares tácticas y 30-43 bombarderos pesados equipados con armas nucleares. La diferencia en las estimaciones se debe a que, en la URSS, todo el armamento estratégico era gestionado por Moscú. Incluso los altos mandos de las repúblicas apenas sabían cuántas ojivas había en su territorio.

Por supuesto, los estadounidenses no pensaban que Ucrania fuera a iniciar una guerra nuclear en Europa. Pero les preocupaba que ese armamento, tras acuerdos secretos, pudiera aparecer en cualquier parte del mundo. Entonces, los misiles y ojivas ya no servirían al gobierno de Kiev, sino a alguien como Muamar el Gadafi, los talibanes o alguien aún más radical. Finalmente, el nuevo Estado, al borde de la catástrofe económica, podía no tener recursos para mantener esa infraestructura peligrosa: nadie quería un segundo Chernóbil.

Tras la catástrofe de Chernóbil, en Ucrania había un fuerte sentimiento antinuclear, incluso respecto al «átomo pacífico». De hecho, las protestas contra la energía nuclear marcaron el inicio de Rukh [el Movimiento por la Independencia] y la movilización contra la Unión Soviética

- Serhii Plokhii, historiador ucraniano

La mayoría de los políticos ucranianos y el primer presidente Leonid Kravchuk defendían la desnuclearización inmediata. Ya en 1990, los autores de la Declaración de Soberanía nacional afirmaron que el Estado no produciría, usaría ni adquiriría armas nucleares. Tras proclamar la independencia, el 24 de octubre de 1991, la Rada Suprema declaró que la posesión de armas nucleares por Ucrania era temporal y que el Estado se comprometía a deshacerse de ellas lo antes posible. Dos meses después, los políticos ucranianos reafirmaron sus intenciones al crear la CEI.

Sin embargo, EE. UU. exigía hechos, no palabras. El 12 de enero de 1994, en una reunión personal, el presidente estadounidense Bill Clinton presionó a su homólogo ucraniano Kravchuk. «Desnuclearización rápida, y punto; si no, atente a las consecuencias». A Kravchuk no le quedó más que aceptar. Para entonces, su puesto presidencial ya tambaleaba. La crisis económica llevó a una crisis política: el parlamento se volvió contra el presidente. A diferencia de lo ocurrido en Rusia en 1993, las partes llegaron a un compromiso: acordaron celebrar elecciones anticipadas en la primavera-verano de 1994, tanto presidenciales como parlamentarias.

Al principio se pensó que Kravchuk se reelegiría fácilmente gracias a su control administrativo. Pero el 10 de julio de 1994, el presidente en funciones perdió la segunda vuelta ante su tocayo y ex primer ministro Leonid Kuchma (45,05% frente a 52,14%). En medio de la crisis económica, la mayoría prefirió al ingeniero práctico de Dnipropetrovsk (hoy Dnipro) antes que al burócrata astuto de Volinia. Importante: el rusohablante Kuchma contaba entonces con el apoyo total de Moscú; era visto como un «director rojo» completamente prorruso y comprensible. Precisamente tras la victoria del ex primer ministro, el círculo de Yeltsin dejó de coquetear con los separatistas de Crimea y Donbás.

En su momento, Kuchma se opuso al desarme nuclear total. Defendía que, por si acaso, Ucrania debía conservar al menos los misiles intercontinentales RT-23 «Molodets» (SS-24 Scalpel según la OTAN). Pero, como suele pasar en política, al final Leonid Danilovich tuvo que aplicar la decisión contra la que luchó. Era demasiado tentador convencer a EE. UU. de su disposición a negociar y obtener de Rusia el reconocimiento oficial de las fronteras de 1991 con un solo documento.

Lo que debían haber recordado

El 5 de diciembre de 1994, Kuchma, junto con Clinton, Yeltsin y el primer ministro británico John Major, firmó el Memorándum de Budapest. El lugar de la ceremonia fue un tanto casual: en esos días se celebraba en la capital húngara una cumbre de la OSCE. Allí, los líderes mundiales decidieron firmar un acuerdo trascendental.

El texto tenía solo seis puntos breves. EE. UU., Rusia y el Reino Unido, a cambio del estatus no nuclear de Ucrania, se comprometían a:

• respetar su independencia y fronteras estatales;
• abstenerse de amenazas o uso de la fuerza;
• evitar medidas de coerción económica que dañen la soberanía nacional;
• buscar acciones inmediatas del Consejo de Seguridad de la ONU en caso de agresión contra Ucrania;
• no usar armas nucleares contra ella, salvo en circunstancias excepcionales (agresión nuclear de un tercero con apoyo ucraniano);
• consultar con Kiev ante cualquier situación conflictiva.

En su momento, la firma de este acto fue un evento importante en la política mundial, más aún porque se firmaron memorandos idénticos respecto a otras dos potencias nucleares fallidas, Bielorrusia y Kazajistán. Con el tiempo, este detalle se olvidó, al igual que otro aspecto importante:

para el invierno de 1995, la breve luna de miel entre la Rusia postsoviética y EE. UU. con Europa había terminado.

Entre las partes surgieron las primeras discrepancias tras la disolución de la URSS; principalmente, en torno a la resolución del conflicto de Karabaj. Por eso, los acuerdos de desnuclearización de tres Estados postsoviéticos tenían también un papel táctico importante. Era una forma de mostrar que no había vuelta a la Guerra Fría, que los nuevos socios del nuevo mundo estaban unidos en cuestiones clave de la agenda internacional.

Con el tiempo, ese ambiente desapareció, las discrepancias entre Moscú y Occidente aumentaron año tras año, y los caminos políticos de Ucrania, Bielorrusia y Kazajistán se separaron. Por cierto, las tres repúblicas, a finales de siglo, cumplieron honestamente los compromisos de Budapest: de hecho, entregaron sus arsenales nucleares a Rusia. Para Kiev, esto requirió objetivamente más esfuerzo que para Minsk y Almaty/Astaná, pero en otoño de 2001 el proceso concluyó. El 30 de octubre de 2001, en la región de Mykolaiv, se destruyó solemnemente el último silo de misiles intercontinentales. El terreno fue simbólicamente arado y sembrado.

En resumen, la historia siguió su curso, pero el Memorándum de Budapest permaneció. Y no hace falta ser jurista internacional para ver las debilidades del documento. Era demasiado superficial, como indica su propia clasificación: memorandum, «lo que hay que recordar». En derecho, estos papeles suelen interpretarse como acuerdos de intenciones, no compromisos reales vinculantes: con contrapesos, ratificación parlamentaria, plazos definidos, garantías de seguridad, etc. Así que, en el mejor de los casos, los memorandos son solo la base para acuerdos más sólidos.

Las autoridades ucranianas nunca se atrevieron a subsanar esta deficiencia con las potencias occidentales, pero sí lo hicieron con Rusia durante la presidencia de Kuchma. El 31 de mayo de 1997, ambos países firmaron un verdadero Tratado de amistad, cooperación y asociación. El segundo punto del documento hablaba expresamente del respeto mutuo a la integridad territorial y la inviolabilidad de las fronteras existentes. Legalmente, el tratado estuvo en vigor hasta abril de 2019: la parte ucraniana lo rescindió después de perder Crimea y de la primera guerra en Donbás.

«Si Ucrania actúa de otra manera, empezarán las sanciones económicas»

Sin embargo, en Ucrania se empezó a dudar mucho antes de la utilidad del «Budapest». El propio firmante, el segundo presidente Leonid Kuchma, criticó activamente el acuerdo. Cuatro años antes del Euromaidán, él mismo afirmó que el memorando resultó ser papel mojado y que Kiev no recibió garantías reales de seguridad de los países garantes.

En 1994, en Budapest, en la cumbre de la OSCE, firmé el memorando de garantías de seguridad para Ucrania por parte del «club nuclear». El entonces presidente de Francia, François Mitterrand, dijo: «Hijo, no confíes en este documento, te van a engañar»

- Leonid Kuchma, octubre de 2009

Ese mismo año, el presidente en funciones, Víktor Yúshchenko, consideró un acuerdo más perfecto basado en el memorando. No pasó de palabras, y en 2010 Yúshchenko perdió rotundamente las elecciones ante el prorruso Víktor Yanukóvich. El país se precipitó hacia una de las principales encrucijadas de la política mundial del siglo XXI: la Revolución de la Dignidad de 2014-2015.

El tema «budapestino» volvió a surgir en Ucrania en los meses previos a la invasión a gran escala. En el verano de 2021, uno de los líderes del partido gobernante «Siervo del Pueblo», David Arajamiya, llamó directamente el estatus no nuclear del Estado «el error fatal de Kravchuk». El 19 de febrero de 2022, el presidente Volodímir Zelenski consideró posible revisar el Memorándum de Budapest.

La nueva generación de políticos ucranianos fue refutada a distancia por el aún vivo Leonid Kravchuk, quien insistía en que ni él ni Kuchma tenían otra opción en ese momento. El expresidente sostenía que gran parte del arsenal tenía garantías vencidas y que Kiev no podía mantener las ojivas por sí solo. El estatus nominal de Ucrania como tercera potencia nuclear mundial era una ilusión: los sistemas de lanzamiento seguían en Rusia (aunque esto era discutido por militares ucranianos).

Clinton [en la reunión del 12 de enero de 1994] dijo que si Ucrania actuaba de otra manera, empezarían las sanciones económicas. ¿Podía Ucrania, recién nacida, empezar siendo una amenaza para el mundo y Europa?

- Leonid Kravchuk, agosto de 2018

Al otro lado de la frontera (y ahora del frente), el Memorándum de Budapest se recordaba mucho menos. Normalmente, el Kremlin y los medios oficiales trataban el acuerdo de 1994 como un marco en el que Rusia no tenía obligaciones claras. Y si las tenía, Ucrania fue la primera en violarlas con el «golpe» de febrero de 2014. ¿Qué documentos pueden valer ahora, si en Kiev hay una junta banderista que destruye a los rusos?

La segunda parte de esta simple ecuación es, por supuesto, engañosa. No hubo ningún golpe en Kiev en 2014, y no se preveía un «freno de emergencia» en caso de golpe ni en el memorando ni en el tratado de amistad de 1997. Pero sobre la primera parte de la narrativa del Kremlin es difícil discutir. El famoso «acuerdo de intenciones», en ausencia de garantías reales para los ucranianos, liberaba a Rusia de cualquier responsabilidad por violar las condiciones.

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La razón clave del fracaso del Memorándum de Budapest respecto a Ucrania es evidente. Solo uno de los cuatro firmantes, la propia Ucrania, consideró importante este documento desde el principio. Los otros tres lo vieron como un acto simbólico, firmado por intereses tácticos, para mostrar que entre antiguos enemigos de la Guerra Fría todo iba bien. Que el Kremlin reconocía el nuevo estatus de su antigua provincia, y que estadounidenses y británicos estaban atentos, pero sin cuestionar en serio el estatus especial de Rusia en el espacio postsoviético.

Sin embargo, ese equilibrio resultó demasiado inestable. Tanto como Moscú se reservaba el derecho a retroceder según las circunstancias, tanto Londres y Washington no querían vigilar el cumplimiento real del memorando. Es revelador el comentario sarcástico de diplomáticos estadounidenses a colegas ucranianos en junio de 2018: señores, les dimos promesas (assurances), no garantías (guarantees). Y si no hay garantías, ¿qué se nos puede exigir? Es ingenuo pensar que después del 24 de febrero Occidente haya cambiado este enfoque.

En marzo de 2025, el enviado especial de Trump, Richard Grenell, declaró públicamente algo así como: EE. UU. no le debe nada a Ucrania por la desnuclearización, porque hace 30 años los ucranianos no renunciaron a nada propio, sino que simplemente devolvieron a los rusos su propiedad militar. Esta postura indignó a la mayoría de los usuarios. Pero hubo defensores de Grenell, incluso de alto rango. Por ejemplo, el senador republicano Mike Lee retuiteó el polémico mensaje y añadió que nunca hubo ningún tratado que obligara a EE. UU. a cumplir el memorando de Budapest.

Occidente durante mucho tiempo vio a Rusia como el Imperio Ruso. No sabía nada de otros países que Rusia había conquistado alguna vez. No sabía ni quería entender a otras repúblicas exsoviéticas. La óptica imperial es muy cómoda para mirar el mundo. En Occidente, la idea de que Rusia debe tener su propia zona de influencia y que no hay que intervenir en sus asuntos sigue siendo muy popular.

- Mijaíl Zýgar, periodista y escritor ruso

Por supuesto, hay compatriotas de Grenell y Lee que han reflexionado sobre «Budapest». Uno de los padres del fallido memorando, Bill Clinton, ya en 2023 admitió que lamenta su papel en ese proceso: «si hubiera actuado de otra forma, tal vez la guerra no habría llegado a Ucrania». Sin embargo, el arrepentimiento de Clinton es solo un asunto de su conciencia. Para el mundo (en ambos sentidos), sería mucho más importante que esa reflexión alcanzara a los actuales ocupantes de la Casa Blanca. Y por ahora, no hay absolutamente ninguna señal de ello.